Kaijus Ervastin ja Meri Virolaisen kolumni
Säädösten määrä ja laatu haasteena – näkökulmia sääntelyyn

Valtioneuvoston viestintäosasto 19.8.2019 14.55
Kolumni

Sääntely ulottuu kaikkialle

Lainsäädännön arviointineuvoston sihteeristössä käymme vuosittain läpi valtioneuvoston säädösmassaa ja valitsemme osan säädöksistä yksityiskohtaiseen tarkasteluun. Esityksiä on kovin monenlaisia ja usein tulee miettineeksi, että kaikesta mahdollisesta sitä annetaankin säädöksiä.

Nykyisin lähes kaikki inhimillisen elämän osa-alueet ovat enemmän tai vähemmän säädeltyjä oli sitten kyse ruuasta, liikenteestä, liikunnasta, asumisesta, matkailusta tai vaikkapa käpyjen keräämisestä puista. Tämä on sikäli ymmärrettävää, että haluamme ostamamme ruuan olevan turvallista ja pidämme tärkeänä, ettei asuntomme vaaranna terveyttämme tai liikenne johda meitä liian suureen vaaraan. Monenlaisia hyvää tarkoittavia säädöksiä onkin kertynyt vuosien mittaan melkoisesti. Jopa niin paljon, että sen kokonaismäärästä ei ole asiantuntijoillakaan tarkkaa käsitystä. Ja tämä siis maassa, jossa tilastointi on kansainvälisesti katsoen hyvin korkeatasoista. 

Melko harvoin sääntely koskee uutta, kokonaan aiemmin sääntelemätöntä asiaa. Suurin osa annettavista säädöksistä on muutossäädöksiä, joilla muutetaan jo olemassa olevaa säädösmassaa, tarkennetaan esimerkiksi jotakin yksityiskohtaa tai korjataan jotakin lapsusta. Lainvalmisteluprosessiin osallistuvat eivät ymmärrettävästi ole kaikkitietäviä, joten kaikkeen ei voida varautua säädöstä tehtäessä. Myös olosuhteet ja arvostukset muuttuvat ajan myötä ja voivat tuoda tarvetta uudistaa sääntelyä.

Sääntelyn sirpaloituminen

Säädöksiä annetaan vaikkapa juhlarahoista, valtion maaomaisuuden luovutuksista, viranomaisten tehtävien muutoksista sekä kansainvälisten sopimusten määräyksistä. Kun esimerkiksi poliisit kansainvälisissä tehtävissä haluavat käyttää suomen lippua työasusteessaan, se vaatii asetuksen muutosta. Hyvin usein törmää myös siihen, että hallituksen esityksellä ehdotetaan yhden pykälän muuttamista. Pieniä muutoksia on siis melko paljon. Näppituntumalta arvioimme, että yli puolet hallituksen esitysmassasta on melko teknistä ja koskee hyvin rajattua asiaa. Noin kolmanneksessa hallituksen esityksistä onkin vain korkeintaan kolme pykälää ja puolessa korkeintaan kuusi pykälää. Vuonna 2018 hyväksyttiin esimerkiksi useampikin laki lain väliaikaisesta muuttamisesta annetun lain voimaantulosäännöksen muuttamisesta. Tällaisia pieniä muutoksia seuratessa tulee tunne, että lakia käytetään usein instrumenttina liian herkästi. Kovin sirpaleinen lainsäädäntö ei ilahduttane kansanedustajia tai ketä tahansa yhteiskunnallisista asioista kiinnostunutta, koska kokonaisuuksista on vaikea saada käsitystä yksittäisten hallituksen esityksen perusteella.

Sääntelyä yritetty purkaa

Säädöksillä on tärkeä merkitys ihmisoikeuksien ja perusoikeuksien turvaajana, eikä länsimainen demokratia toimi ilman sääntelyä. Koko moderni länsimainen yhteiskunta rakentuu modernille oikeudelle. Näin ollen säädöksillä on tärkeä merkitys yhteiskunnassa. Ei ole myöskään mitään selkeää mittaria, milloin säädöksiä on liikaa tai milloin oikeudellistuminen on mennyt liian pitkälle.

Säädösten runsauteen on kuitenkin kiinnitetty huomiota jo 1980-luvulta lähtien. Suomessa asiaa on viimeksi käsitelty Kriminologian ja oikeuspolitiikan instituutin, Suomen ympäristökeskuksen ja Frisky & Anjoyn selvityksessä ”Sääntelytaakan arviointi ja vähentäminen” vuonna 2018 (VNTEAS 27/2018).

Monissa maissa on ollut vireillä erilaisia sääntelynpurkuhankkeita. Liiallista sääntelyä on kritisoitu etenkin yritystoiminnan näkökulmasta ja on tuotu esiin sääntelyn aiheuttama hallinnollinen taakka. Sittemmin keskusteluun on noussut myös tavallisen ihmisen näkökulma eli kuinka paljon meiltä kuluu aikaa vaikkapa hallinnollisten asioiden hoitamiseen. Sääntelyn purkamisen tulokset ovat kuitenkin olleet laihoja, eikä sääntelyn määrää ole missään länsimaassa kyetty olennaisesti ja laajamittaisesti vähentämään, vaikka vakavahenkistä yritystä ei ole puuttunut. Katse onkin käännetty sen jälkeen sääntelyn laatuun.

Sääntelyn purkamisessa ongelmana ovat myös kriteerit, minkälaisia säädöksiä pitäisi purkaa tai minkälaista sääntelyä pidetään haitallisena tai vähemmän tärkeänä.  Vaikkapa joku ympäristölupa voi tuntua turhalta byrokratialta, joka lisää yritysten hallinnollista taakkaa. Sillä voi kuitenkin olla merkitystä ympäristönsuojelun kannalta, jolloin purkamisella voi olla kielteisiä ympäristövaikutuksia.

Sääntelyn purkaminen laajasa mitassa Suomessakaan ei liene realistista, eikä valtaosa kansalaisista luultavasti pidä sitä toivottavana. Suhtautuminen sääntelyyn on kuitenkin usein ristiriitaista. Yhtäältä toivotaan byrokratian vähentämistä, mutta toisaalta ongelmatilanteissa vaaditaan lisää sääntelyä.  Valtiolla ei ole kovin paljon tehokkaita ohjauskeinoja. Monet tekijät kuten perusoikeusjärjestelmä ja eduskunnan budjettivalta edellyttävät useissa tilanteissa lakitasoista sääntelyä. Myös kansainvälinen yhteistyö ja Euroopan unionin jäsenyys tuottavat paljon uutta sääntelyä Suomeen. Teknologian kehittyminen puolestaan lisää uudenlaista sääntelyä esimerkiksi verkkovälitteisestä kaupankäynnistä, tietosuojasta, tekijänoikeuksista, genomeista, terveysteknologiasta ja keinoalkuisesta lisääntymisestä.

Sääntelyn järkevöittäminen

Suomessa on ollut jo yli kolmenkymmenen vuoden ajan vireillä erilaisia sääntelyn laadun parantamiseen tähtääviä hankkeita kuten paremman sääntelyn toimintaohjelma, valtion säädöspolitiikan muodostaminen ja monenlaiset vaikutusten arvioinnin parantamishankkeet. Viime hallituskaudella toteutettiin säädösten sujuvoittamishanke, jolla pyrittiin sääntelyn aiheuttaman taakan vähentämiseen. Myös lainsäädännön arviointineuvosto perustettiin osana tuota hankekokonaisuutta. Nyt aloittaneen uuden hallituksen ohjelmassa on todettu tarve vahvistaa lainvalmistelijoiden perusoikeusosaamista, vaikutusten arviointia ja lainsäädännön arviointineuvoston roolia. Hallitusohjelman mukaan laaditaan myös paremman sääntelyn kokonaisvaltainen toimintaohjelma. Sääntelyn määrä ja laatu ovatkin asioita, jotka vaativat jatkuvaa pohtimista ja kehittämistä, eikä työ lopu koskaan.

Laajamittaisesta normien purkamisesta tavoitteena on pitkälti luovuttu.  Uuden lainsäädännön laatimiseen liittyviä käytäntöjä voidaan kuitenkin kehittää ja järkevöittää. On syytä pohtia ainakin seuraavan tyyppisiä asioita, kun uutta sääntelyä harkitaan:

  • Korkeampi kynnys muuttaa asioita lainsäädännöllä, jollei kyse ole keskeisistä hallitusohjelmakysymyksistä. Olisi syytä pohtia aina myös nollavaihtoehtoa eli mitä tapahtuu, jollei asialle tehdä mitään. Lisäksi olisi syytä miettiä myös muita ohjauskeinoja kuin sääntely.
  • Pienten uudistusten välttäminen ja toimintatapa, jossa samaan sääntelyalueeseen liittyviä asioita uudistetaan yhtenä kokonaisuutena.
  • Suunnitelmallisempi toimintatapa, ettei tarvita esimerkiksi voimaantulosäännösten muuttamisia.
  • Kustannus-hyöty -analyysi uudesta sääntelystä sisältäen hyödyt, haitat ja kustannukset, joita itse sääntelyn laatimisesta ja sääntelytaakan lisääntymisestä aiheutuu.
  • Tarkempi pohdinta, minkälaiset muutosherkät yksityiskohdat vaativat laintasoista sääntelyä.
  • Lainsäädännöllä pyritään yhteiskunnan muuttamiseen, jolloin sääntelyn vaikutukset ovat koko lainvalmisteluhankkeen tärkein asia. Sääntelyn vaikutusten tulee ohjata hanketta alusta loppuun.

Lainsäädännön ja lainvalmistelun kehittäminen, hillitseminen ja laadun parantaminen on usein haastavaa, koska lakien valmistelussa ollaan virkamiestyön ja poliittisen päätöksenteon rajapinnalla. Yhtäältä poliittisilla päätöksentekijöillä pitää olla mahdollisuus tehdä uudistuksia ja muuttaa yhteiskuntaa omien arvojensa pohjalta. Toisaalta lainvalmistelijoilla ja muilla virkamiehillä on velvollisuus antaa paras mahdollinen tietopohja päätöksenteon tueksi. Lainsäädännön järkevöittäminen edellyttääkin kaikkien osapuolten sitoutumista kehittämistyöhön.