Kati Rantalan kolumni:
Ennakollisen vaikutusarvioinnin epävarmuus: kahle vai mahdollisuus?

Government Communications Department 25.4.2019 9.10
Column

Lainsäädännön arviointineuvoston tehtävänä on arvioida hallituksen esitysluonnosten vaikutusarviointeja. Neuvosto pitää arviointien keskeisenä suunnanmäärittäjänä oikeusministeriön vuonna 2007 julkaisemaa ohjeistusta säädösehdotusten vaikutusten arvioinnille. Se kattaa laajasti eri tyyppisiä vaikutuslajeja, ja se on monipuolisuudessaan kansainvälisesti arvostettu ohjeistus.

Säädösehdotusten vaikutusten arvioinnin ohjeista muodostuu monin paikoin kuitenkin vaikutelma, että vaikutusarviot tuottavat vaikutuksista varmaa tietoa, joka on mahdollista selvittää ja todentaa. Tällainen välittyy esimerkiksi seuraavassa ohjeistuksen ilmaisussa: ”Vaikutusarviointi mahdollistaa sen, että päätöksentekijöillä on käytettävissään riittävästi luotettavaa tietoa erilaisista ratkaisuvaihtoehtoista ja niiden seurauksista”. Näin todetaan siitä huolimatta, että luonnoksessa korostetaan asiallisesti myös arviointiin liittyvien epävarmuuksien esiin tuomista.

Periaatteessa kaikki vaikutusarviot ovat epävarmoja, koska kyse on tulevaisuuden ennakoinnista. Lainvalmistelun aikaan mitään vaikutuksia ei ole vielä olemassa. Toisaalta vaikutusarvioinnit voivat olla toisinaan varsin ilmeisiä. Jos tavoitteena on luoda uusi mahdollisuus, tuo mahdollisuus on olemassa lain voimaantulon jälkeen. On muitakin yksinkertaisia asetelmia. Auton omistaja joutuu maksamaan vuosittaista ajoneuvoveroa sen perusteella, minkä tyyppinen auto on kyseessä (jos ei halua elää kiinnijäämisen ja sanktioiden pelossa). Ainoa vaikutusten toteutumisen reunaehto edellä kuvatuissa esimerkeissä on käytännössä se, että laki tulee voimaan. Arviot eivät ole kuitenkaan kovin informatiivisia, vaikka sen kaltaisia asioita voi olla mielekästä mainita.

Jos kiinnostus koskee kuitenkin sitä, kuinka jotain uutta mahdollisuutta hyödynnetään, vaikutusarvio on lähtökohtaisesti epävarma. Vastaavasti kysymykseen siitä, kuinka esimerkiksi jokin haittavero vaikuttaa ihmisten kulutuskäyttäytymiseen, ei ole saatavilla varmaa vastausta. Useimmiten lainvalmistelussa tarkoitus onkin nimenomaan arvioida mahdollisia vaikutuksia, ei esittää niitä, sillä arvioihin liittyy tyypillisesti epävarmuuksia. Usein keskustelussa erotetaan toisistaan suorat ja välilliset tai staattiset ja dynaamiset vaikutukset. Niistä suorat ja staattiset vaikutukset ovat lähempänä edellä kuvattua esittämistä kuin arviointia, joskin raja on häilyvä: esimerkiksi erityyppisten laskelmien lähtötietoihin voi sisältyä huomattaviakin epävarmuuksia.

Välilliset vaikutukset ovat kuitenkin sitä, mitä lailla usein varsinaisesti tavoitellaan. Niiden arviointiin panostetaan silti vähemmän – onhan niiden arviointi vaikeaa ja päätelmät ehkä hyvinkin epävarmoja. Kaiken kaikkiaan vaikutukset voivat aiheutua niin moninaisten tekijöiden yhteisvaikutuksesta, että kaikkia oleellisia seikkoja voi olla mahdotonta hahmottaa, ja maailmakin muuttuu koko ajan ympärillä. Onko siis perusteltua heittää hanskat tiskiin hyvällä omalla tunnolla ja keskittyä vain helposti arvioitaviin vaikutuksiin? Karkeasti ilmaistuna varma vaikutusarvio on kuitenkin latteaa ja epävarma paljon informatiivisempaa – yhtälö on hankala ja hiukan paradoksaalinenkin.

Miten siis selviytyä epävarmuuksien suossa? Ei siellä tarvitsekaan selviytyä, vaan sinne kannattaa pikemminkin heittäytyä mättäillä hypellen, luottaen siihen, että ne kantavat. Epävarmuuksien ei tulisi antaa kahlehtia arviointia; riittää, että on niistä mahdollisuuksien mukaan tietoinen ja osaa ne myös ilmaista. Arvioita voi myös rakentaa rohkeasti erilaisten olettamien tai skenaarioiden varaan.

Laskelmissa epävarmuudet pitäisi olla helppo esittää. Ainakin laskelmien laatijan pitäisi osata eritellä niin aineiston, analyysin kuin siitä johdettujen päätelmien reunaehdot. Nämä seikat olisi suotavaa dokumentoida ymmärrettävästi (ei siis liiallista tieteellistä terminologiaa käyttäen) myös lukijalle hallituksen esityksessä.

Laadullisissa arvioissa on karkeasti kaksi vaihtoehtoa. Yksi on kirjoittaa, kuinka uudistus voi edistää terveyttä tai turvallisuutta tai milloin mitäkin – niin voi varmasti olla, ja pienikin muutos voidaan tulkita edistymisenä, mutta tällainen tieto ei kerro oikein mitään. Toinen vaihtoehto on sukeltaa syvälle epävarmuuksiin, eläytyä kohderyhmien elämään, kuulla heitä laaja-alaisesti, kerätä ehkä jopa laadullista tai kyselyaineistoa ja pohtia, millaisissa olosuhteissa millekin tietyn väestöryhmän alaryhmälle uudistuksesta voi aiheutua hyötyä tai haittaa. Samalla voisi pohtia, kuinka toimeenpanoa voisi edistää siten, että mahdolliset haitat jäisivät mahdollisimman vähäisiksi. Yleistettävyys ei ole aina yhtä tärkeää kuin uudistuksen synnyttämien todennäköisten vaikutusketjujen ja vaikutusten keskinäisten yhteyksien hahmottaminen konteksteissaan.

Vaikutusten arviointiohjeistusten muotoilut, jotka käsittävät vaikutukset varmana tietona, antavat lainvalmistelijalle virheellisen kuvan vaikutusten arvioinnista ja siihen liittyvistä odotuksista. Asetelma voi johtaa epätarkoituksenmukaisiin vaikutusarvioihin heikentäen siten niiden laatua. Pahimmassa tapauksessa epävarmuudet esitetään varmuuksina, jotka alkavat elää omaa elämäänsä lausunnoissa ja mediassa, tai osa arvioista saattaa jäädä epävarmuuksien pelossa joko tekemättä tai ympäripyöreiden ihannetilan kuvausten tasolle.

Kati Rantala
Arviointineuvos
Valtioneuvoston kanslia, istuntoyksikkö