Arviointitutkimus: Koulutus- ja tietotarve korostuu kunnissa ennen työllisyysalueiden aloitusta 2025

Juuri valmistunut työllisyyden kuntakokeilujen arviointi nostaa esiin koulutuksen ja tiedonjakamisen merkitystä, kun työvoimapalvelut siirtyvät kuntien vastuulle vuonna 2025. Arvioinnista selviää, että palvelujen siirtäminen valtiolta kunnille ei lisännyt työllistymistä seuranta-aikana, ja muutokset työllistymistä tukevien palveluiden tarjonnassa jäivät vähäisiksi.

Palvelujen vaikuttavuudessa ei merkittäviä muutoksia kuntakokeiluissa

Vuonna 2021 käynnistyneiden työllisyyden kuntakokeilujen tilastollinen vaikuttavuusarviointi osoitti, että palvelujen siirtäminen valtiolta kunnille ei lisännyt työllistymistä yli kahden vuoden seuranta-aikana. Työllisyyden kuntakokeilussa työvoimapalveluiden määrärahat sidottiin aiempiin toteumiin ja hankinnat toteutettiin ELY-keskusten kilpailuttamina. Muutokset palveluiden tarjonnassa jäivät vähäisiksi. Työllisyystulosten perusteella nyt kokeiltu palveluvastuun alueellistaminen ei kokonaisuutena katsottuna onnistunut tuottamaan hallituksen esityksessä toivottuja entistä tehokkaammin työllistäviä palvelumalleja. Arviointi toteutettiin yksilötason rekisteriaineistolla kahdella menetelmällä.

Tulokset nostavat esille selvän koulutus- ja tiedonjakotarpeen kuntakentässä, kun kaikki työvoimapalvelut siirretään kuntien vastuulle 2025. Kuntien asiakkaiksi siirtyneille henkilöille laadittujen työllistymis- ja muiden suunnitelmien laatiminen vähentyi kuntakokeilun takia. Kokeilun alkuhetkeä seuranneiden 12 kuukauden aikana suunnitelmia laadittiin yli 10 prosenttia vähemmän kuin mitä olisi tapahtunut ilman kuntakokeilua.

Henkilökohtaisen palvelun ja työllisyyden edistämisen ”ekosysteemin” kehittäminen kokeilujen keskiössä

Arviointitutkimuksen keskeinen havainto on kokeilujen jatkuva pyrkimys henkilökohtaisten palvelujen kehittämiseen. Tavoite on pysynyt, vaikka ns. pohjoismaisen työvoimapalvelumallin toimeenpano kesken kokeilun normitti asiakaspalveluprosessin tavalla, joka koettiin osin epätarkoituksenmukaiseksi ja kuormittavaksi.

Merkittäviksi palvelujen toteutukseen vaikuttaviksi tekijöiksi koettiin myös henkilöstön runsas vaihtuvuus ja siitä seuraava uuden henkilöstön perehdyttämisen aiheuttama kuormitus. Kokeiluissa on laajalti käytössä vastuutyöntekijämalli, jolloin kunkin asiakkaan palveluprosessista on vastuussa jatkuvasti sama työntekijä yli prosessin erilaisten vaiheiden. Arviointi tekee näkyväksi vastuutyöntekijämallin hyödyllisyyden. Vastuutyöntekijän vaihtumisella näytti monesti olevan edistymistä haittaava tai vähintään viivästyttävä vaikutus palveluprosessiin. Jatkossa vastuutyöntekijäsuhteiden pysyvyydestä huolehtimiseen on syytä kiinnittää erityistä huomiota.

Työvoimapalvelujen kunnallistamisen keskeinen perustelu on, että sillä tavoitellaan alueellisen ekosysteemin kykyä edistää sekä työnantajien työvoimatarpeisiin vastaamista, että uusien työllisyyspolkujen avaamista heikosti työmarkkinoille kiinnittyneille. Vaikeutena on edistää näitä strategisia tavoitteita samanaikaisesti, niin, etteivät työmarkkinat ja työvoimapalvelut jyrkästi jakaudu. Hyvinvointialueiden alkuvaihe on joillakin alueilla tuonut vaikeuksia työllisyyden ekosysteemin eheydelle, erityisesti työvoimapalveluiden yhteistyölle terveydenhuollon ja sosiaalitoimen kanssa.

Kokeilujen toteutusta arvioitiin lähinnä viidestä kokeilusta työpajojen ja dokumenttien sekä palveluprosessien laadullisen seurannan avulla kootun aineiston nojalla. Tarkastellut kokeilut olivat Pirkanmaa, Helsinki, Oulun seutu, Porin seutu ja Etelä-Pohjanmaa.

Toimintamalleja luotava paikallisesti alueen omista lähtökohdista

Työllisyyden ekosysteemejä ei voi rakentaa keskusjohtoisesti, vaan luomalla paikallisille ja alueellisille toimijoille tila, jossa parempia toimintamalleja voidaan kunkin alueen omista lähtökohdista rakentaa. Tämä tueksi tarvitaan myös uusia tiedolla johtamisen välineitä, jotta työllisyyden edistämisen kokonaistilinpäätös tulisi paremmin näkyviin. Tarvittaisiin tietoa, jonka avulla paikallisella tasolla voidaan nopeasti tunnistaa, milloin ollaan oikealla polulla, milloin tarvitaan jotakin muuta. Siinä, ja palveluketjujen kustannusvaikuttavuuden osoittamisessa pitemmällä aikavälillä, tarvitaan empiiristen indikaattorien kehittämistä.

Vuonna 2025 kunnat saavat vastuulleen sekä palveluja että asiakkaita, jotka kokeiluaikana vielä jäivät TE-toimistojen vastuulle. Työllisyysalueet pääsevät myös itsenäisesti hankkimaan ulkopuolisten toimijoiden tuottamat palvelut. Samalla tulee voimaan uusi työvoimapalveluiden rahoitusmalli, jonka odotetaan kannustavan kuntia parantamaan palvelujen vaikuttavuutta. Työvoimapalvelujen vaikuttavuus riippuu suuresti muun muassa käytettävissä olevien voimavarojen määrästä, sekä varsinkin siitä, miten osuvasti resursseja osataan kohdistaa.

Kuntavetoisten palveluiden vaikuttavuuden kannalta on varmasti tärkeää, onnistutaanko jatkossa yleisesti TE-toimistojen ja kuntien osaamista ja kokemusta uudella tavalla yhdistävän palvelukulttuurin luomisessa, johon kokeiluissa on pyritty. Kunnallistaminen sinänsä ei ole ratkaisu työllisyyspolitiikan ongelmiin, vaan mahdollisuus parantaa palvelujen vaikuttavuutta. Uusien työllisyysalueiden näytettäväksi jää, toteutuvatko kunnallistamiseen kohdistuneet odotukset.

Arvioinnin toteutti konsortio, johon kuuluivat Valtion taloudellinen tutkimuskeskus, Tampereen yliopisto, Arnkil Dialogues ja Spangar Negotiations.

Lisätietoja: johtava tutkija Kari Hämäläinen, VATT, p. 029 551 9416, [email protected], erikoistutkija Simo Aho, Tampereen yliopisto, p. 050 318 6059, [email protected] sekä hankkeen ohjausryhmän puheenjohtaja, neuvotteleva virkamies Hanna Liski-Wallentowitz, työ- ja elinkeinoministeriö, p. 029 504 7131, [email protected]

Julkaisu on toteutettu osana valtioneuvoston vuoden 2021 selvitys- ja tutkimussuunnitelman toimeenpanoa. Selvitys- ja tutkimustoiminnan julkaisusarjassa julkaistujen raporttien sisällöstä vastaavat tiedon tuottajat, eikä sisältö välttämättä edusta valtioneuvoston näkemystä. Lisätietoja: https://tietokayttoon.fi.